วันที่ 12 พฤศจิกายน 2562 ทีมงาน iTAX ได้มีโอกาสเข้าร่วมงานสัมมนาเสนอผลการศึกษา โครงการวิจัยเรื่อง หน้าที่และสิทธิของผู้เสียภาษีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่ ห้องประชุมสุรเกียรติ์ เสถียรไทย ชั้น 4 อาคารเทพทวาราวดี คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
งานวิจัยชิ้นนี้เป็นผลงานวิจัยของ คณะผู้วิจัย คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้แก่ อาจารย์วิมพัทธ์ ราชประดิษฐ์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ศุภศิษฏ์ ทวีแจ่มทรัพย์ อาจารย์ศิรธัช ศิริชุมแสง ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้จะให้อะไรกับผู้เสียภาษีบ้าง? ทีมงาน iTAX สรุปมาให้แล้ว
ผู้เสียภาษีมีสิทธิ์อะไรบ้าง?
ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ ระบุหน้าที่ในการเสียภาษีทุกฉบับ แต่ไม่มีการกำหนดสิทธิ หรือ พูดถึงสิทธิของผู้เสียภาษีอย่างเป็นรูปธรรม จึงทำให้เกิดทัศนคติว่า “ การเสียภาษีเป็นภาระหน้าที่ของประชาชนชาวไทย” เพียงอย่างเดียว
งานวิจัยชิ้นนี้จึงพยายามนำเสนอสิทธิของผู้เสียภาษีว่าประเทศไทยมีการกำหนดสิทธิไว้อย่างไรบ้าง การสร้างสมดุลระหว่างสิทธิและหน้าที่ของผู้เสียภาษีตามกฎหมายควรเป็นอย่างไร
ปัญหาเกิดจากความรู้สึกของผู้เสียภาษีที่รับรู้แต่ภาระและหน้าที่มากเกินไป
เราเชื่อว่า หลายคนน่าจะคุ้นเคยกับวลีที่ว่า “การเสียภาษีคือหน้าที่ของคนไทยทุกคน” และเป็นความจริงที่ไม่อาจจะหลีกเลี่ยงได้ แต่หากมองอีกมุมหนึ่ง เราจะเห็นว่า ที่ผ่านมาผู้เสียภาษีมักจะถูกพูดถึงในมุมของหน้าที่ ซึ่งเป็นเรื่องของการบังคับตามกฎหมาย และเน้นหนักในเรื่องของภาระและหน้าที่ในการเสียภาษีเพียงอย่างเดียว ทำให้เกิดปัญหาและผลกระทบตามมาในอีกหลายแง่มุม เช่น
- การหนีภาษี
- การหลีกเลี่ยงภาษี
ในทางกลับกัน หากเราพูดถึงภาษีในแง่ของหน้าที่น้อยลง แต่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่า การเสียภาษีก่อให้เกิดประโยชน์ที่จับต้องได้ และการเสียภาษีทำให้ได้รับสิ่งที่เป็นรูปธรรมกลับมา ประชาชนส่วนใหญ่จะมองว่า การเสียภาษีเป็นเรื่องสำคัญมากขึ้น แต่ในปัจจุบัน ประชาชนส่วนใหญ่มองว่า เมื่อเสียภาษีไปแล้วแต่ไม่เห็นประโยชน์ที่จับต้องได้ ทำให้แรงจูงใจของผู้เสียภาษีลดลงไปอีก
ภาษีอากรเป็นแหล่งเงินได้สำคัญของรัฐ มีความแตกต่างจากค่าธรรมเนียม คือ ผู้เสียภาษีจะไม่ได้เห็นผลตอบแทนกลับมาโดยตรง และเมื่อการจัดเก็บภาษีอากร ทำให้ผู้เสียภาษีไม่สามารถมองเห็นประโยชน์ตอบแทนเมื่อจ่ายภาษีได้ชัดเจน เพราะจะออกมาในรูปแบบของสาธารณูปโภคต่างๆ จึงทำให้จิตสำนึกของผู้เสียภาษีในประเทศไทยไม่ดีเท่าที่ควร และส่งผลให้จิตสำนึกของผู้เสียภาษีต่ำกว่ามาตรฐานที่ควรจะเป็น
การเสียภาษีเป็นการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน
สาเหตุที่บอกว่าว่า การเสียภาษีคือการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน นั่นก็เพราะว่า ประชาชนทุกคนย่อมมีสิทธิในทรัพย์สินของตัวเอง การที่หน่วยงานรัฐทำการตรากฎหมายขึ้นโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อการจัดเก็บภาษี จึงทำให้นโยบายการเก็บภาษีของภาครัฐเป็นการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของผู้เสียภาษีไปโดยปริยาย
การเก็บภาษีจำเป็นต้องมีกฎหมายบังคับใช้โดยฝ่ายนิติบัญญัติ ที่จะนำไปสู่การกำหนดกระบวนการในการจัดเก็บภาษีที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้รับผิดชอบ และที่มากไปกว่านั้นคือ การนำเงินภาษีไปใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ จำเป็นต้องมีการตรวจสอบและติดตามการใช้เงินภาษีของประชาชน
“เพราะว่าการจัดเก็บภาษีเป็นหน้าที่ของรัฐ ทำให้การจัดเก็บภาษีเป็นเหมือนการใช้อำนาจรัฐในการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล เพื่อนำมาสร้างประโยชน์มหาชน”
เมื่อการเก็บภาษีเป็นการจำกัดสิทธิทางด้านทรัพย์สินอย่างหนึ่ง และการจำกัดสิทธินั้นเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และอยู่ในรูปแบบของกฎหมาย (พระราชบัญญัติ) ทั้งนี้กฎหมายจะต้อง
1. ไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม
2. ไม่เพิ่มภาระ หรือ เป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ
3. ต้องไม่กระทบต่อศักดิ์ศรีและความเป็นมนุษย์
4. ต้องระบุเหตุผลความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ
5. ต้องคำนึงถึงหลักความเสมอภาค
และเนื่องจากการจัดเก็บภาษีถูกกำหนดให้เป็นนโยบายพื้นฐานของรัฐ รัฐจึงมีหน้าที่จัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม และจะต้องอยู่ภายใต้หลักของความชอบด้วยกฎหมายภาษี นั่นคือ การได้รับความยินยอมของ ผู้แทนของผู้เสียภาษี (รัฐสภา) มาเป็นผู้กำหนดว่า จะจัดเก็บภาษีอย่างไร เพราะหากความชอบธรรมส่วนนี้จะเกิดการต่อต้านจากประชาชน ทั้งนี้ การจัดเก็บภาษีจะต้องไม่เกินกรอบของที่กฎหมายกำหนดไว้ตอนตราเป็นกฎหมาย
ความเสมอภาคทางภาษี เรื่องสำคัญของการตรากฎหมายภาษี
แม้ว่ารัฐจะมีอำนาจในการตรากฎหมายภาษี และกำหนดวิธีการจัดเก็บภาษี แต่การออกกฎหมายภาษีในแต่ละครั้ง รัฐจะต้องคำนึงถึงหลักความชอบด้วยกฎหมายภาษี และความเสมอภาคทางภาษีด้วย กล่าวคือ
- หลักความชอบด้วยกฎหมายภาษี มาจากหลักของการยินยอม เช่น การยอมให้รัฐมีอำนาจในการจัดเก็บภาษี จะต้องได้รับความยินยอมจากผู้แทน หรือตัวแทนของประชาชน หากผู้แทนไม่ยินยอมย่อมส่งผลต่อการที่ประชาชนจะต่อต้านกฎหมายภาษีหรือการจัดเก็บภาษีนั้นๆ
- หลักความเสมอภาคทางภาษี คือ รัฐต้องปฏิบัติกับทุกคนเหมือนกัน เช่น ถ้าข้อเท็จจริงของผู้เสียภาษีเหมือนกัน เช่น มีรายได้เท่ากัน มีภาระส่วนเหมือนกัน มีความสามารถในการเสียภาษีเหมือนๆ กัน ต้องเสียภาษีเท่ากัน ในทางตรงกันข้าม ถ้าข้อเท็จจริงแตกต่างกัน ภาระภาษีก็ควรจะแตกต่างกัน ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องทำหน้าที่พิจารณาในส่วนนี้
ใครมีความสามารถในการเสียภาษีมาก ย่อมต้องรับภาระทางภาษีมาก
ใครมีความสามารถในการเสียภาษีน้อย ย่อมต้องรับภาระทางภาษีน้อย
ใครมีความสามารถในการเสียภาษีเท่ากัน ย่อมต้องรับภาระทางภาษีเท่ากัน
และการตรากฎหมายใหม่ๆ ในประเทศไทยรวมถึงกฎหมายภาษีจะต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อสร้างสมดุลระหว่างสิทธิหน้าที่ของผู้เสียภาษี
กระบวนการ และวัตถุประสงค์ในการเก็บภาษี
กระบวนการจัดเก็บภาษีมีวัตถุประสงค์ที่หลากหลายพร้อมกันได้ เช่น จัดเก็บรายได้ ลดความเหลื่อมล้ำ เป็นต้น และการจัดเก็บภาษีจะต้องเป็นไปตามหลักการต่อไปนี้ เช่น
- หลักของการได้สัดส่วน ถ้ามีทางเลือกอื่นที่ดีกว่าก็ควรเลือกทางอื่น แต่ถ้าจำเป็นต้องใช้วิธีเก็บภาษี กระบวนการดังกล่าวต้องได้สัดส่วนกับผลกระทบที่เกิดขึ้น ต้องได้ประโยชน์สาธารณะที่คุ้มค่ากับความจำเป็นที่เกิดขึ้น
- ความโปร่งใสและการให้สิทธิคัดค้าน คือ การจัดเก็บภาษีจึงต้องมีความโปร่งใสและผู้เสียภาษีมีสิทธิโต้แย้งคัดค้านการประเมินภาษีดังกล่าวได้ โดยใช้สิทธิอุทธรณ์และใช้สิทธิทางศาล เป็นต้น
- ต้องตรวจสอบได้ ต้องได้รับการตรวจสอบในการจัดเก็บภาษีว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มีการเลือกปฏิบัติหรือไม่ และต้องมีหน่วยงานที่สามารถเข้าไปตรวจสอบการจัดเก็บภาษีได้ (ในประเทศไทยหน่วยงานที่มีสิทธิตรวจสอบคือ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน) นอกจากนี้ การใช้เงินภาษีจะต้องตรวจสอบได้ เนื่องจากเป็นเงินที่มาจากการจ่ายภาษีของประชาชน
ว่าด้วยสิทธิของผู้เสียภาษี และสิ่งที่ควรจะเป็น
แม้ว่าการจัดเก็บภาษีอยู่บนพื้นฐานของ หน้าที่และความร่วมมือของประชาชนในชาติ เพราะการจะทำให้การจัดเก็บภาษีได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถนำเงินภาษีไปใช้เพื่อการพัฒนาประเทศได้ ประชาชนทุกคนจะต้องมีส่วนร่วมในการเสียภาษี ทำให้ในปัจจุบัน การเสียภาษีอยู่ในรูปแบบของการบังคับ และกำหนดหน้าที่เพื่อให้ประชาชนทุกคนในรัฐรู้สึกมีส่วนร่วม และรู้สึกว่า การเสียภาษีเป็นเรื่องสำคัญ
แต่แม้ว่า รัฐมีหน้าที่ในการบังคับหรือออกกฎหมายในการจัดเก็บภาษี ก็ไม่ได้หมายความว่า รัฐหรือฝ่ายบริหารจะสามารถออกกฎหมายเพื่อบังคับการจัดเก็บภาษีได้โดยอิสระหรือตามอำเภอใจ เพราะในขณะที่รัฐทำหน้าที่บังคับให้ประชาชนจ่ายภาษีแล้ว รัฐก็จะต้องทำหน้าที่ให้ความรู้เรื่องภาษี และให้ความคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษีควบคู่กันไปด้วย กล่าวคือ
1. ผู้เสียภาษีมีสิทธิที่จะเข้าใจกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดเก็บภาษี
ทุกวันนี้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเก็บภาษีอยู่ในรูปแบบแนวปฏิบัติ เช่น คำสั่ง ทป. (มีสถานะเป็นกฎหมายโดยอ้างอิงจากกฎหมายที่ให้อำนาจไว้) และคำสั่ง ป. (เป็นแนวปฏิบัติของเจ้าหน้าที่สรรพากร) รวมถึงหนังสือตอบข้อหารือ แต่ก็ยังมีประเด็นว่าไม่มีสถานะผูกพันกรมสรรพากร
2. ผู้เสียภาษีมีสิทธิในการตรวจสอบการใช้เงินภาษี
ปัจจุบันการตรวจสอบการใช้เงินภาษีของไทย จะแบ่งออกเป็นขั้นตอนได้แก่
- กระบวนการก่อนใช้เงินภาษี คือ ขั้นตอนการควบคุมและพิจารณาโดยรัฐสภา หรือที่เราคุ้นเคยกันดีในรูปแบบของการพิจารณา พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี
- กระบวนการขณะใช้เงินภาษี คือ การตรวจสอบในรูปแบบของการตั้งกระทู้ถามในสภา หรือ การอภิปรายไม่ไว้วางใจ
- กระบวนการหลังใช้เงินภาษี คือ การตรวจสอบการใช้เงินภาษีจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน
เปรียบเทียบการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้เสียภาษีในประเทศสหรัฐอเมริกา
ในประเทศสหรัฐอเมริกา นอกจากมีการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้เสียภาษีไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีการตั้งองค์กร Taxpayer Advocate Service (TAS) องค์กรอิสระเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษี และมีมีหนังสือตอบข้อหารือส่วนตัว (Private Letter Ruling) เพื่อตอบข้อหารือเป็นรายบุคคลโดยชี้แจงข้อเท็จจริงอย่างละเอียดและชัดเจน ซึ่งจะมีผลผูกพันระหว่างรัฐและผู้เสียภาษีได้หากผู้เสียภาษีได้ทำตามหนังสือตอบข้อหารือส่วนตัวนั้นแล้ว
และในกรณีที่ผู้เสียภาษีไม่มีความสามารถชำระภาษีได้ รัฐสามารถกำหนดสถานะว่าเป็นลูกหนี้ไม่ยังสามารถชำระภาษีได้เพื่อผ่อนผันการชำระภาษีออกไปก่อนได้
เปรียบเทียบการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้เสียภาษีในประเทศฝรั่งเศส
ประเทศฝรั่งเศสก็มีการรับรองสิทธิของผู้เสียภาษีไว้ในกลุ่มกฎหมายรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสเช่นกัน เนื่องจากในอดีตมีการขูดรีดภาษีจากประชาชน ดังนั้น ในเวลาต่อมาจึงมีการกำหนดว่าการจัดเก็บภาษีจะต้องได้รับความยินยอมของประชาชนผ่านผู้แทนของประชาชนด้วย และมีศาลบัญชี (Cour des Comptes) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระจากรัฐบาลและรัฐสภา ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้งบประมาณแผ่นดินของรัฐบาล
และผู้เสียภาษีสามารถใช้บริการค้นหาข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายภาษีที่ต้องการได้ โดยผ่านฐานข้อมูลที่เรียกว่า Le Bulletin Officiel des Finances Publiques – Impôts (ทำได้ตั้งแต่ ภาษีคืออะไร ไปจนถึงการเสนอคดีต่อศาล) นอกจากนี้ยังสามารถรวบรวมหลักฐานกฎหมายจากคำพิพากษาของทั้งศาลฎีกา สภาแห่งรัฐ หรือศาลปกครองสูงสุดได้ รวมถึงยังสามารถรวบรวมแบบการยื่นภาษีต่างๆ ที่ผู้เสียภาษีใช้ยื่นต่อ DGFiP เพื่อใช้เป็นหลักฐานต่อเจ้าพนักงานว่า ผู้เสียภาษีได้ทำตามกฎหมายตามที่ปรากฎในฐานข้อมูลได้อีกด้วย
การกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้เสียภาษีในประเทศไทย
อย่างที่กล่าวไปข้างต้นว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ไม่ได้กำหนดสิทธิของผู้เสียภาษีไว้อย่างชัดเจน มีเพียงแต่การกำหนดไว้ว่า “การเสียภาษีเป็นหน้าที่หนึ่งของปวงชนชาวไทย” เท่านั้น แต่แม้ว่า กฎหมายจะไม่กำหนดสิทธิผู้เสียภาษีไว้อย่างชัดเจน แต่ประชาชนผู้เสียภาษีชาวไทยสามารถใช้สิทธิในการโต้แย้ง คัดค้านการประเมินภาษีได้ รวมถึง สามารถใช้สิทธิในการตรวจสอบการใช้เงินภาษีของหน่วยงานรัฐผ่านองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบได้เช่นกัน
การกำหนดนโยบายภาษี และ การเก็บภาษีของไทย
ในปัจจุบัน การดำเนินนโยบายภาษีของไทยมักจะเริ่มมาจากหน่วยงานจัดเก็บภาษี เช่น กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต กรมศุลกากร นำเสนอนโยบายจัดเก็บเพื่อให้รัฐบาลนำไปพิจารณา และแน่นอนว่า หน่วยงานที่ทำหน้าที่จัดเก็บภาษี มักมองผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับเป็นหลัก และมีแนวโน้มที่จะดำเนินนโยบายไปในทางจัดเก็บภาษีมากกว่าการคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษี
และผู้วิจัยมองว่า ไทยให้อำนาจกับฝ่ายบริหารในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาษี และกฎหมายภาษีมากเกินไป เป็นการริดรอน บั่นทอน และขัดแย้งกับความชอบในการกำหนดกฎหมายภาษี และการใช้หนังสือตอบข้อหารือของสรรพากร ไม่ได้รับความคุ้มครองด้านกฎหมาย และหนังสือของสรรพากรยังไม่มีความเสถียรภาพเพียงพอ
ผู้วิจัยจึงเสนอแนวทางการมีองค์กรที่ปรึกษานโยบายทางภาษีของรัฐบาลโดยเฉพาะซึ่งน่าจะช่วยให้เกิดข้อเสนอที่มุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษีมากกว่าการเสนอนโยบายโดยหน่วยงานจัดเก็บภาษีโดยตรง และไม่ควรให้หน่วยงานจัดเก็บภาษีทำหน้าที่ออกนโยบายการเก็บภาษี หากมีองค์กรส่วนกลาง น่าจะช่วยแก้ปัญหานี้ได้ ทำให้การออกกฎหมายภาษีเป็นไปทิศทางที่ช่วยรักษาสิทธิผู้เสียภาษีมากขึ้น
รวมถึงการนำระบบงบประมาณ 2 ขาเข้ามาใช้ในการพิจารณาการใช้จ่ายเงินภาษี หรือ พ.ร.บ. ร่างงบประมาณประจำปี คือ การพิจารณาทั้งรายรับและรายจ่าย เพราะระบบพิจารณางบประมาณของไทยในปัจจุบัน เป็นการพิจารณางบประมาณแบบขาเดียว คือ พิจารณาแต่งบรายจ่าย ไม่พิจารณางบรายรับ (ปัจจุบัน ไทยไม่ได้พิจารณารายรับหรือเงินในบัญชีกลาง) เป็นเหตุผลที่ทำให้มีการออกนโยบายที่ไม่เหมาะสม และไม่สัมพันธ์กับรายรับของรัฐ ทำให้เรามักจะเห็นการใช้เงินภาษีหรือเงินงบประมาณเป็นไปอย่างไม่สมเหตุสมผล
ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยมองเห็นว่า การใช้สิทธิโต้แย้งคัดค้านต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์นั้น น่าสังเกตว่าคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ประกอบด้วยผู้แทนจากหน่วยงานของรัฐทั้งสิ้น ซึ่งอาจไม่มีความสมดุลในแง่ของการคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษี
และไทยมีระบบการแจ้งเบาะแสการกระทำความผิดเกี่ยวกับการจ่ายเงินภาษี หรือการใช้งบประมาณแบบผิดๆ แต่ไม่มีระบบรองรับหรือคุ้มครองผู้แจ้งภาษี ถ้าไทยเพิ่มตรงนี้ได้ จะช่วยให้จิตสำนึกในการเข้าร่วมและความรู้สึกต้องการปกป้องสิทธิของผู้เสียภาษีมีมากขึ้น
ผู้วิจัยเชื่อว่า หากมีการคุ้มครองสิทธิผู้เสียภาษี จะทำให้ประชาชนมีจิตสำนึกและรู้สึกดีกับการจ่ายภาษีมากขึ้น
ทั้งนี้นอกจาก รัฐธรรมนูญจะกำหนดว่า การเสียภาษีเป็นหน้าที่ของปวงชนชาวไทยแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับปี 60 ยังได้กำหนดหน้าที่ของรัฐไว้ว่า
รัฐมีหน้าที่ต้องรักษาวินัยการเงินการคลังและจัดระบบภาษีที่เป็นธรรม และขณะนี้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินงานให้เป็นไปตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศด้วย
